律师质疑提高成品油消费税程序不当

　　杜丽娟、许浩

　　国际油价的持续下跌给成品油消费税提高创造了条件。

　　11月28日和12月12日，财政部、税务总局密集发文称，将进一步提高成品油消费税，由于消费税征收细则依据《消费税暂行条例》，尚未上升到税法的高度，所以上述两部委在文件中的表述是“经国务院批准”。

　　一直以来，公众对“经国务院批准”的字眼并不陌生，在18个税种中只有3个是税收法定，其余多是国务院授权，尽管如此，财政部、税务总局短期内频繁上调成品油消费税的通知仍然引起一些人的质疑。

　　河北省律师韩甫政认为，财政部和国家税务总局[微博]调整或决定汽、柴油消费税税率的通知，不符合相关法律的规定。“财政部和国家税务总局的两通知，属于规范性文件并无任何法律效力，绝不能因为其中有‘经国务院批准’的概念，就可摇身一变成了行政法规，财政部和国家税务总局无权以部委通知的形式决定消费税税率”。

　　据悉，当前征收汽、柴油消费税的法律依据是自2009年1月1日开始施行的《消费税暂行条例》。

　　对此，韩甫政认为根据《消费税暂行条例》第二条规定，“消费税的税目、税率，依照本条例所附的《消费税税目税率表》执行。消费税税目、税率的调整，由国务院决定。其他任何机构、单位等，均无资格、无权利予以决定”。

　　在他看来，财政部和国家税务总局的两通知，属于规范性文件，不应因其中有“经国务院批准”的表述，就可变成了行政法规。

　　中国政法大学教授、财税法研究中心主任施正文认为，在现行的法律框架下，提高成品油消费税的程序存在瑕疵，但是不能说不具有法律效力。“《消费税暂行条例》只是行政法规，尚未经过全国人大立法。按以往的惯例，调整消费税只需由财政部和国税总局起草意见后上报国务院，由国务院审批通过后，再以部委名义发布”。

　　《中国经营报》记者了解到，1990年，中央政府在海南试点成品油消费税，并实现费改税。2009年石油价格管理办法出台。今年4月，财政部官员表示，相比日本、欧洲等国，中国燃油消费税比例仍有上调空间，政府将择机再次上调燃油消费税。

　　11月28日，经国务院批准，财政部和国家税务总局联合下发《关于提高成品油消费税的通知》。时隔半月，在国际油价暴跌的窗口期，12月12日，财政部、税务总局再度提高成品油消费税。

　　对此，一位接近财政部的相关人士表示，两次上调虽然是财政部和国税总局发文，但更多是国务院的要求，这两个部委只是执行。

　　12月12日，在财政部、税务总局负责人就调整成品油消费税答问中，财政部相关负责人解释，我国的消费税不是普遍征收的，仅对部分高耗能、高污染、高消费等特点的消费品征收。对成品油征收消费税，有利于促进资源节约，抑制对能源的过度消费，是国际上比较普遍采用的做法。

　　不仅如此，为进一步加强消费税在治理大气污染、促进节能减排方面的调控力度，合理引导消费需求，再次提高成品油消费税单位税额是必要的。

　　不过，这些似乎并不能成为其提高成品油消费税的合理理由。

　　韩甫政认为，《财政部、国家税务总局关于提高成品油消费税的通知》中，有“经国务院批准”的表述，但在《财政部、国家税务总局关于进一步提高成品油消费税的通知》中，则无“经国务院批准”的概念。

　　《中华人民共和国立法法》全部九十四条中，用“批准”概念的共有12处，用“决定”概念的共有32处，从立法法涉及“批准”和“决定”的规定中明显看出，“批准”和“决定”是两个内涵存在本质区别的法律概念，彼此不能混淆不能代替，更不能等同。所以，《财政部、国家税务总局关于提高成品油消费税的通知》中的“经国务院批准”，根本不能代替更不能等同于《中华人民共和国消费税暂行条例》第二条二款中所规定的“由国务院决定”。

　　对此，施正文认为，根据《消费税暂行条例》规定，国务院是消费税的征收主体，所以，按法律规定的程序，应该以修订《消费税暂行条例》的方式，或者由国务院直接发布消费税调整决议来调整消费税。

　　对于韩甫政的质疑，财政部和国税总局并没有给出解释理由。

　　施正文表示，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。未来，应该严格按照税收法定原则，加快消费税立法，按法律规定的程序进行税率调整。